公文技巧

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公文拟办的作用、问题与对策

来源: 时间:2021-10-28 10:13:43 浏览次数:


公文拟办是指党政机关秘书部门对收到的各类公文(含电报等)进行研究,提出办理意见供领导决策参考。无论从历史经验还是现实需要来看,公文拟办对于改善政务运行、提升工作效能都具有重要作用。

一、公文拟办的历史地位

公文拟办工作在我国有悠久的历史,而且一直具有重要地位。仅就中央政府来说,秦朝的“三公”(太尉、丞相、御史大夫),汉代的宰相和尚书,唐宋时期的宰相和翰林学士等高级文官,都负有协助皇帝批答章奏的职责,这实际上就是最高层次的公文拟办工作。自唐代起,文官们对经手的章奏提出处理意见称为“条旨”,意即向皇帝分条贡献意见,《续通志》记载:“凡中外章奏,宰相具用小票墨书帖名疏面以对,谓之条旨”。[1]同时,对篇幅较长的章奏作内容摘要,写于黄纸之上,以便皇帝御览,称为“引黄”。《正字通》记载:“其表章略举事目,见于前封皮者,谓之引黄。”[2]此外,对草拟敕令的错误之处进行更正,称作“贴黄”。明朝废止宰相,设置内阁作为皇帝的秘书机构,一应章奏先由内阁大学士看过,用一个小条子(票)拟具意见,附贴在公文上,送皇帝斟酌参考,这一过程称为“票拟”。皇帝看过后撕掉条子,亲自用红笔批下,便是正式的谕旨。由于章奏数量庞大(据当时统计,自洪武十七年九月十四至二十一日的八天之内,内外诸司送到皇宫里的章奏就有1160件[3]),皇帝一人决断十分困难,而御前文官才识广博,具备代天子立言的能力,所以多数谕旨只需照批票拟意见,节省了皇帝的时间与精力。清代在内阁之外增设军机处,它是皇帝处理军政事宜的秘书机构。针对章奏文字过于冗繁的问题,明清时期,章奏内容摘要工作被制度化,明代称作“贴黄”,清代亦称“撮白”,并且规定不得超过一百字。民国时期,北洋政府公文处理方面的不少做法仍然沿袭明清惯例。

由此可见,尽管历朝历代中央政治架构不一,但秘书机构始终存在,它们的一项重要职责就是接收公文,并就公文为决策者提供合理建议,此即公文拟办。虽然不同时期称谓不同,工作性质实际一致。公文拟办的显性工作,包括对所接收公文进行内容摘要和提出办理意见两部分,即“引黄”和“票拟”,要求文字简略明了。其幕后的隐性工作则包括审阅、纠错、调查、询问、分析、综合等一系列前期事项,这些带有研究协调性质的繁杂任务仅靠决策者自身无法应对,必须由专职秘书机构具体承担,于是公文拟办自然而然地成为历来政治决策的必经程序。从职能定位看,公文拟办人员研究提出政事处理意见,事关社稷民生,内容重要,职责重大。从工作流程看,公文拟办人员归口接收政务文书,在政务运行中处于信息中枢、事务集成的环节。从所处位置看,公文拟办人员直接服务决策者,最接近决策者,在揣测和领会决策意图方面具有优势。从人员素质看,公文拟办人员饱读经史,历练丰富,具备政事处理能力;如果难堪重任、拟办失当,势必失宠圣前、卷席走人。所有这些因素,决定了公文拟办人员参谋政事的重要地位和辅助决策的重要作用。

二、公文拟办的现实作用

时代发展到今天,社会生活发生巨大变迁,就政务办公领域而言,现代国家权力渗透到基层,“皇权不下县”的传统一去不返,加上经济活动兴盛,社会分工精细,公共事务面广量大,政府组织及其秘书机构遍布各层各级,公文拟办工作的覆盖面远超以往。同时,现代社会崇尚科学、法治、理性,特别是中国特色社会主义强调以人为本、执政为民,对文秘工作包括公文拟办工作提出了新的要求,也赋予了公文拟办新的功能。

一是满足科学决策的需要。决策理论奠基人西蒙认为,决策是行政的主要功能,现代行政管理需要探索进行最佳行政决策的程序、方法和技术,实现以理性为基础的科学决策。[4]科学决策的主要原则包括信息准确、符合目标、方案可行、注重时效和系统全面等。公文拟办是为领导提供政务办理意见,核心任务是辅助决策。设置公文拟办程序、做好公文拟办工作,有助于发挥集成优势,对发文单位提出的公务事项进行理性的综合的分析,为决策者提供合理化意见,能有效防止拍脑袋决策,完全符合科学决策的原则要求。当前中国正处于经济社会发展转型期,政务活动中既有大量常规性、经验性决策事项,还面临大量非常规性、开创性决策任务,需要认真检查决策依据是否充分、程序有无遗漏、内容是否科学、措施是否可行,预测可能引发的社会影响与舆情反映,有效防止拍脑袋决策。这些研究审核工作复杂精细,只有具备现代文秘知识、熟悉现代办公技术的专门人员才易胜任。

二是满足法治建设的需要。在公文拟办过程中,无论是审核公文内容,提出处理意见,还是决定送阅范围,规定流转顺序,都要符合法律和制度的规定,以保障政务活动规范有效地运行。现代社会是法治社会,目前中国特色社会主义法律体系已基本形成,党的十八大明确了法治是治国理政的基本方式,强调要全面推进依法治国。如何在各项工作中实现法治的要求?做好公文拟办工作,在处断政务之前进行专门的全面严格的审核把关是必不可少的环节。拟办人员在作出事实判断和价值判断的同时还要进行法理判断,对办理事项是否符合上级法律法规和政策要求进行全面考量,以起到“过滤网”和“安全阀”的作用,有效避免违规违法行为,克服部门自利性等各种狭隘观点,维护政务事项的合法性、严肃性和执行力、公信力。

三是满足改进作风的需要。2012年底,党中央作出改进工作作风、密切联系群众“八项规定”,领导同志率先垂范,就改进调查研究、精文简会、规范出访、改进新闻报道、厉行节约等提出严格要求。公文拟办在政务运行中处于枢纽环节,不仅是辅助决策的过程,也是协调各方、统筹事务的过程。工作中,坚持办文标准,减少或整合同类文件,能够有效遏止文山现象;判别各项公事的重要程度,分清各类文件的轻重缓急,明确工作责任和时限要求,能够有效提高机关工作效率;统筹公务活动安排,改进调查研究方法,落实勤俭节约要求,能够有效维护党政机关的良好形象。因此,认真把好公文拟办这个源头关,按照“八项规定”协调处理各项工作,对于改进党政机关工作作风有着直接的影响。

三、公文拟办的主要问题

作为一项科学的办公流程环节,古往今来,公文拟办的作用非但没有减弱,反而愈加广泛多元。1993年《国家行政机关公文处理办法》和1996年《中国共产党机关公文处理条例》,都把拟办、审核列为公文处理的必经环节。2012年中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政机关公文处理工作条例》,将拟办细化为初审和承办,进一步在法理上明确了公文拟办不可或缺的重要地位。但实践中一些地方对公文拟办的认识还不到位,工作存在许多问题和不足,制约了公文拟办作用的发挥。

一是不作为。有些秘书机构及其文秘人员对接收的公文满足于当“二传手”,把拟办简单地等同于送阅或请办(请相关责任部门阅办),没有认真研究审核,不能提出合理意见建议,丧失了辅助决策、协调工作的参谋功能。这类问题,有的系领导对拟办工作不够重视所致,有的则与文秘人员的能力素质有关,因为对拟办事项拿捏不准而害怕担责。

二是不完整。一份完整的拟办单应当包括来文情况和处理意见两大部分,其中来文情况包括来文单位、收文时间、公文标题和内容摘要等要素。目前许多拟办工作只提处理意见而没有内容摘要,有欠完整。特别是对篇幅很长、标题简略的公文,如果不作内容摘要,领导很难迅速把握公文要旨,了解需要处理和注意的事项,这会给决策和工作带来不便。如果阅读全文,难免浪费时间和精力、影响工作效率;如果简单浏览即作批处,则有可能出现疏漏和错误。

三是不规范。有的文秘人员不熟悉相关法规政策,所提意见措施不合规定或超越职权,难以执行;有的不清楚领导和部门职能分工,导致张冠李戴,工作错乱;有的没有查考原有类似公文的处理情况,破坏了工作的统一性和延续性;有的对需要多个部门协同落实的事项没有分清主次,也没有明确牵头部门,造成责任不明、推诿扯皮;有的对须由单位法人代表决定的事项没有送请一把手批办,影响了领导职务履行。

四是不周全。对于须专家论证、公开听证、征求意见、集体讨论等的决策事项,以及应当深入调研慎重决策的重要事项,没有走完全部规定程序即冒然提出处理意见送领导阅批,一旦领导径行作出决定,就会造成工作被动。还有的前期工作不仔细,思虑不周,应当掌握的背景情况没有掌握,应当提供的证据材料没有附全,所提意见理据不足甚至妄加臆测,使领导难以处断,影响了科学决策和工作效率。

五是不精当。拟办意见应避免篇幅冗长和存在歧义,否则就会失去了公文拟办的价值和意义。这方面常见的问题是词句推敲不到位,文字不精练,重点不突出,意思不清晰,表述不准确。

四、公文拟办的改进措施

拟办工作形诸文字,寥寥数语,极其简略,却凝聚了文秘人员的心血智慧,是其为人处事境界、政策理论素养、综合协调水平和文字驾驭能力的集中体现。公文拟办工作为公家谋事、代领导立言,直接关系到党政机关的决策,所以特别要求拟办人员具有大局观念、法治意识和民本情怀,善于从单位整体和工作全盘来研究考虑问题,提出任何意见都要遵循法规、有理有据、进退裕如,同时始终贯穿为人民服务的宗旨意识,把党和人民的利益摆到最高位置,这是做好公文拟办工作,发挥功能作用的内在要求和根本保证。在具体方法上,针对当前存在的主要问题,应当重点把握以下五个方面:

一是情况要摸准。收到公文,首先查看格式要素是否齐全,判别是否归本单位办理。如果不归本单位办理,应当退回并及时说明情况。如果时间、地点、人物、事项等基本要素不全,应当及时联系询问清楚,或者建议重新发文。其次,要认真分析来文的内容,通过电话沟通、咨询了解、资料查核等办法甄别真假,掌握实情,了解背景,如果有生僻而关键的专业词汇,一定要查考清楚,然后抓住要害做好内容摘要,针对问题提出办理意见,决不想当然地判断和决策。

二是程序要走全。对关涉广大群众利益和全局性工作的重大决定、重要工程类事项,要依法进行专家论证、公开听证、深入调研或征求意见,要严格审查这些程序是否全部走完,有无相关证据材料,程序缺失、证据不全的要退回补办。对于涉及专门业务的,比如法制业务、人事问题、经费问题等,要征求相应业务部门意见后再行拟办。对于按规定需要集体讨论通过的事项,要在拟办意见中加以注明,提醒领导在集体研究决定之后再予批处。

三是法据要理清。拟办意见的质量很大程度上取决于是否有法可依、有据可查,因此要根据国家法律法规、党的路线方针政策和先例科学而准确地做好拟办工作。对容易引发质疑和误解的内容,应当在拟办意见中写明相关依据,做到案皆可考、言必有征,符合法治要求,并与现行有关公文相衔接,便于领导放心决断,提高政务效率。做到这一点,还要求拟办人员清楚本单位领导和部门的职责分工,包括各种领导小组、工作小组的职责分工情况,以及领导之间的出差代理关系,这样,一旦遇有责任分解事项,就能及时准确地落实到人。

四是信息要维新。公文拟办直接为领导服务,从这个意义上说,只有围绕中心、服务大局、善于学习领会领导决策意图,才能富有成效地做好拟办工作。为此,拟办人员要发挥接近领导的优势,通过查阅领导指示、批示、讲话、相关文件、会议纪要以及与领导交流等多种途径,尽可能多地了解整体情况,及时更新决策信息,跟上领导的思维节拍,牢牢把握拟办工作的主动权。情况掌握越全面,拟办意见就越准确。特别是对一些非常规性工作,如果领导已经明确由哪些部门负责的,务必熟稔于心,按照领导既定要求办理。

五是文字要精到。拟办意见务求精到。所谓精到,一方面要求语句简洁明了,摘要抓住要领,拟办意见条理清晰,以最少的文字表达最准确的意思;另一方面所表达的内容要全面科学,合理可行,让人明确努力方向,知道怎么操作,能够真正解决问题。

 

 

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